目前，我國民用無人機產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展的初級階段，行業(yè)政策、標準及法規(guī)仍相對空白，“無規(guī)矩不成方圓”，產(chǎn)業(yè)要想走向成熟，首先要解決的便是行業(yè)標準的建設與完善問題。對此，我國民航局雖 然也頒發(fā)了多個管理文件，如2009年6月頒發(fā)的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》及《民用無人機空中交通管理辦法》，2012年1月頒發(fā)的《民 用無人機適航管理工作會議紀要》，還有2013年隨著技術(shù)的日趨成熟，我國民用無人機的應用領(lǐng)域日益廣泛，飛行活動也日益頻繁，但由于行業(yè)標準的缺失，各 種違規(guī)飛行現(xiàn)象也隨之而來。行業(yè)要發(fā)展，如何規(guī)范管理已是當務之急。5月頒發(fā)的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，但這些都是臨時性、指導性 的規(guī)定，并未形成完整的針對民用無人機的規(guī)章及管理體系。由于政策和法規(guī)的缺失，導致的管理不到位已成為制約民用無人機市場發(fā)展的一大瓶頸。具體表現(xiàn)為以 下幾個方面。

首先，從制造方面來說，生產(chǎn)的無人機產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量標準。目前除研發(fā)單位之外，各軍工集團、科研院 校、民營企業(yè)也看準了這個產(chǎn)業(yè)的前景，紛紛投資加入。據(jù)統(tǒng)計，目前國內(nèi)約有200多家民用無人機生產(chǎn)單位，初步估計已生產(chǎn)了15000余架無人機。由于國 家還沒有形成權(quán)威的研發(fā)、制造和設計標準，目前各生產(chǎn)企業(yè)都是依據(jù)自己的標準來生產(chǎn)，質(zhì)量參差不齊，再加上大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)是從生產(chǎn)航模或有人駕駛航空器的 企業(yè)轉(zhuǎn)型而來，并非傳統(tǒng)無人機制造企業(yè)，經(jīng)驗不足，產(chǎn)品的性能和適航性難以保證，結(jié)果不僅造成重復研發(fā)投入、低水平競爭、資金浪費，還會導致不安全事件的 發(fā)生。

其次，運營過程中，監(jiān)管仍不明確。就空管方面而言，目前唯一可以遵循的規(guī)定只有《民用無人機空中交通管理辦法》， 該辦法中規(guī)定：“組織實施民用無人機活動的單位和個人應當按照《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定申請劃設和使用空域，接受飛行活動管理和空中交通服務，保證 飛行安全。”同時還規(guī)定：“為了避免對運輸航空飛行安全的影響，未經(jīng)地區(qū)管理局批準，禁止在民用運輸機場飛行空域內(nèi)從事無人機飛行活動。申請劃設民航無人 機臨時飛行空域時，應當避免與其它載人民用航空器在同一空域內(nèi)飛行”、“不得在一個劃定為無人機活動的空域內(nèi)同時為民用無人機和載人航空器提供空中交通服 務”。這些規(guī)定內(nèi)容只是籠統(tǒng)的對民用無人機的空域使用做了說明，對無人機到底如何運行、如何申請空域和管理細則上并沒有做進一步的說明，無人機運行在實際 操作層面上仍是一片混亂；目前針對民用無人機的適航管理，主要依照《關(guān)于民用無人機的管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》進行，文件規(guī)定了民用無人機運行應當申請辦 理臨時國籍登記證、特許飛行證和無線電臺許可，但對具體的管理部門和申辦流程卻未提及。政策的不明確以及空域、飛行許可等證件申請時較低的通過率，使得很 多無人機運營人滋生了僥幸心理，于是出現(xiàn)了越來越多的“黑飛”現(xiàn)象。

最后，駕駛員培訓仍不規(guī)范。與傳統(tǒng)的有人駕駛航空器 不同，無人機與駕駛員是人機分離的，對飛機和飛行環(huán)境的感知和操控以及飛機做出反應的及時程度都不及有人駕駛航空器，因此操作無人機要復雜得多，對駕駛員 的要求也應該更高。然而，事實上卻并非如此，絕大多數(shù)無人機駕駛員是由航模操作手轉(zhuǎn)型而來的，缺乏系統(tǒng)的航空知識，有的甚至先前連航模操縱經(jīng)驗也沒有。此 外，對無人機駕駛員的培訓絕大多數(shù)依靠的是生產(chǎn)制造企業(yè)，缺乏規(guī)范的程序和教學體系，培訓效率和質(zhì)量難以保證，真正合格的駕駛員少之又少。甚至在《民用無 人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》發(fā)布之前，無人機駕駛員均屬于無證駕駛。該規(guī)定發(fā)布之后我國的無人機駕駛才算進入持證飛行階段。盡管《民用無人駕駛 航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》在規(guī)范管理駕駛員上，已經(jīng)有了很大的進步，但由于該項規(guī)定仍屬于臨時性管理規(guī)定，對培訓駕駛員到底由哪個機構(gòu)來統(tǒng)一標準、 審定教材、執(zhí)照分哪些等級等問題仍有待細化。

針對目前民用無人機行業(yè)監(jiān)管的缺失，行業(yè)管理者究竟應該如何為民用無人機提供一片規(guī)范有序的天空，筆者的建議如下。

第一，加強民航主管部門間的有效協(xié)作，對無人機的生產(chǎn)、銷售和使用環(huán)節(jié)進行全面的管理，制定統(tǒng)一的行業(yè)標準，提升無人機飛行安全的可靠性，不漏掉每個可能導致安全問題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)。

第二，明確飛行任務申請及空域申報程序，細化適航標準和飛行管制規(guī)則，使無人機飛行合理化、合法化。此外還要繼續(xù)深化低空空域改革。因為無人機也屬于通用航空的范疇，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，歸根到底還是空域開放問題。因此希望國家盡快推動低空空域改革，進一步減少行政審批。

第三，加強民用無人機駕駛員對無人機的操作技能、專業(yè)知識和技能的培訓，培養(yǎng)可以應對不同航空作業(yè)要求的合格駕駛員。此外，確立專門的駕駛員培訓機構(gòu)和統(tǒng)一的認證標準，規(guī)范其飛行活動。

此外，有消息稱中國民航局目前正就《無人機空域管理規(guī)定》在征求意見，不久有望出臺。本次意見稿將主要針對民用無人機，對飛行計劃如何申報，申報應具備哪些條件，以及在哪些空域里可以飛行、違規(guī)現(xiàn)象如何查處等內(nèi)容做詳細的規(guī)范。相信未來民用無人機的規(guī)范管理指日可待。

總而言之，隨著民用無人機技術(shù)的發(fā)展和政策的不斷完善，民用無人機市場將逐步進入安全、健康的發(fā)展軌道，未來巨大的市場活力也必將迸發(fā)出來，只是真正的“春暖花開”，可能尚待時日。來源：公務與通用航空 作者：鄭秀梅