11月26日，在國防部例行記者會上，針對近日網上熱傳的無人機在空中險與我國戰(zhàn)斗機相撞的視頻，國防部新聞發(fā)言人吳謙表示，無人機不能無人管，相關部門正在研究制定系列法規(guī)和標準。

近年來，伴隨著產業(yè)的高速發(fā)展和市場的逐步火熱，無人機迅速進入大眾視野。隨之而來的，卻是一些企業(yè)和個人違規(guī)飛行屢禁不止，甚至危及到軍民航飛行安全和公共安全，引起廣泛關注。今年4月，我國無人機入刑第一案的宣判，更是將這種關注推向高潮。

“因航模和無人機‘黑飛’引發(fā)的糾紛頻頻發(fā)生，表明在繁榮的無人機行業(yè)背后，行規(guī)和立法監(jiān)管并不完善，甚至處于航空器沒有適航、駕駛員沒有執(zhí)照的混亂狀態(tài)。‘無人機入刑’這一案件，進一步說明在無人機飛行管理和法規(guī)建設方面的漏洞和缺失。”中國航空法律服務中心首席專家張起淮說。

多位專家在接受記者采訪時均表示，只有通過規(guī)范性和實操性的法律規(guī)則對行業(yè)進行全方位調整和規(guī)范，我國無人機產業(yè)才能健康、有序、快速發(fā)展。

法律規(guī)范零散滯后

有資料顯示，保守估計，我國無人機當前產值在36至40億元人民幣之間。未來，我國無人機市場潛力和發(fā)展空間巨大，軍用和民用無人機將由2013年的6.2億美元增至2022年的22.8億美元，10年(2013年至2022年)需求總額將超過134億美元，10年復合增長15.57%。

“無人機作為我國科技領域的前沿產業(yè)和經濟發(fā)展新的增長點，具有無限市場和前景。”張起淮說，然而，相比發(fā)達國家，我國無人機才剛剛起步，無論是行業(yè)定位、市場發(fā)展還是法律規(guī)范，都十分欠缺和不健全。

張起淮指出，隨著在商業(yè)、新聞、搶險、科研、農業(yè)、體育以及軍隊和政府的廣泛應用，我國無人機產業(yè)獲得快速發(fā)展。但與其形成鮮明對比的是，相應的立法管理還十分落后。

“到目前為止，我國民用航空法已有20年未修訂，法律規(guī)定相對滯后。同時，航空法領域下的相關行業(yè)規(guī)定也十分落后，特別是無人機的管理規(guī)定。”張起淮說。

2003年5月1日，《通用航空飛行管制條例》施行，明確規(guī)定無人機用于民用業(yè)務飛行時，須當作通用航空飛機對待。從2005年開始，按民航部門的要求，無人機必須加裝空管應答機，并具備防撞功能。2009年起，民航主管部門陸續(xù)頒布多個管理文件，解決無人機的適航管理、空域管理以及駕駛員資質管理等相關問題。如2009年6月頒布的《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》《民用無人機空中交通管理辦法》、2012年1月頒布的《民用無人機適航管理工作會議紀要》、2013年5月頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》。

“雖然規(guī)定繁多，但這些多為臨時性、指導性規(guī)定，有關審批程序、管理規(guī)定、適航標準相對滯后，行業(yè)指導和行業(yè)監(jiān)管松散雜亂，尚未形成完整系統(tǒng)的民用無人機規(guī)章及管理體系。”張起淮認為。

2014年7月，《低空空域使用管理規(guī)定(試行)(征求意見稿)》公布，被看作是我國在低空空域管理改革中邁出的重要一步。但張起淮指出，民用無人機在低空空域管理領域的法律規(guī)制方面仍存在較多漏洞，大多數(shù)無人機屬于“無人管”。

西北政法大學外國語學院黨委書記、通用航空法研究所副所長燕福民指出，國內對無人機的相關規(guī)定主要散見于部門規(guī)章之中，而這些部門規(guī)章的效力不及法律法規(guī)，只能作為行業(yè)的規(guī)范性文件。法律法規(guī)體系建設的不完善及安全監(jiān)管的缺位，嚴重阻礙無人機行業(yè)的快速發(fā)展。

填補責任規(guī)制空白

隨著無人機“飛入尋常百姓家”，公眾對于無人機的擔憂日益增多，其中一個重要方面就是：無人機傷人怎么辦？

這并非杞人憂天。7月1日，在深圳市福田區(qū)沙尾村，一架無人機高空墜落，砸壞路邊停泊車輛，險些傷人。當事車輛擋風玻璃和前門全部被損壞。

對此，張起淮建議要前瞻立法，將無人機侵權民事責任及其刑事責任納入法律規(guī)制。

“無人機飛行時對其他飛行物和地面人員可能構成安全隱患，其違規(guī)飛行對民航客機產生影響的事件以及危及地面人員生命財產安全的事件已屢見報端，在建立起民用無人機規(guī)則體系的基礎上，對其責任規(guī)制和法律救濟也應予以明確。”張起淮建議，可參照民航客機管理制度和借鑒國外立法經驗，對無人機實行強制保險，以保障其安全合規(guī)運行。

在張起淮看來，通過立法落實責任是無人機監(jiān)管的制度保障。他建議，立法應明確無人機違法違規(guī)的行政責任、刑事責任，統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一追責，盡量避免同案不同判的情況發(fā)生。

陜西睿和律師事務所律師張享維指出，無人機作為新興事物，技術尚不成熟，還存在很多技術缺陷，無人機侵權行為時有發(fā)生，如何合法、合理解決民用無人機損害賠償問題就顯得十分重要。

張享維解釋說，無人機若意外失控撞人致死或受傷，操控人員不是故意實施侵害他人健康權或者生命權的行為，是意外事故，不構成刑事犯罪。對其致人受傷、死亡或他人財產損壞，應依據侵權責任法相關規(guī)定確定責任承擔。

立法落實監(jiān)管責任

“當前，政府對于無人機的政策配套明顯落后于產業(yè)的快速發(fā)展和需求，加快無人機行業(yè)立法迫在眉睫。”張起淮說。

張起淮建議，根據無人機的應用領域，針對軍用和民用無人機應分別立法，將其納入規(guī)范化的運行軌道。軍用無人機功能統(tǒng)一、定位清晰，而民用無人機的問題需要得到多方面規(guī)制。

“首先，通過立法明確民用無人機的法律屬性，進而統(tǒng)一規(guī)范民用無人機的登記使用是要解決的首要問題。其次，根據無人機大小、應用領域、飛行范圍的分類規(guī)定，進行分別管理。再次，要明確和統(tǒng)一民用無人機的申報使用流程。根據無人機的操作功能進行程序分類，使得程序簡明、有針對性、易于操作、高效快速。”張起淮建議，在無人機操控等相關領域建立起系統(tǒng)完善的規(guī)則體系，通過法律法規(guī)明確操控人員的資質、操作程序、培訓流程等一系列問題。

據悉，由于無人機在民用領域發(fā)展較晚，各國關于民用無人機的監(jiān)管規(guī)則都處于起步階段。對民用無人機應采用什么樣的監(jiān)管政策，目前仍處于博弈狀態(tài)。張起淮建議，要通過立法明確監(jiān)管部門及其職責，并由行業(yè)管理機構進行統(tǒng)一的行業(yè)立法，科學制定行業(yè)規(guī)范。還要建立民用無人機的適航標準，明確其飛行時間、空域、航線、高度等標準，并建立民用無人機企業(yè)的準入條件和監(jiān)管規(guī)則等一系列管理規(guī)范，進一步規(guī)范民用無人機市場。

各國關于無人機監(jiān)管的階段性立法成果

2012年，法國通過一項民用航空法規(guī)，首次對無人機飛行進行規(guī)定：無人機只能在距離地面50米至150米之間飛行，非法使用無人機將判處5年有期徒刑，罰款75000歐元。

同年，美國國會通過了聯(lián)邦航空管理局提交的《現(xiàn)代化和改革法案》，規(guī)定在2015年9月底之前，將民用無人機納入國家空域管理體系。

英國經過漫長討論也制定出了適合的法律。英國交通部近日宣布，無人機在建筑區(qū)違規(guī)飛行，最高將罰款2500英鎊。在民用航空管理局發(fā)布的《英國領空無人機操作指南》中，要求操作者必須將無人機控制在視線范圍內，最高高度不得超過120米，小型無人機在任何時候都必須避讓有人駕駛的大飛機。

國際民航組織計劃在2028年之前推出政策來管理全球的民用無人機，歐盟和美國也簽署了一份正式的合作協(xié)議，將無人機統(tǒng)一納入民用航空的交通管理中。不過在國際監(jiān)管中達成共識是相當困難的，達成一項全球協(xié)議可能需要耗費數(shù)十年時間。