中國無人機立法似乎并未跟上市場的快速腳步，現(xiàn)有規(guī)則“非嚴即空”，加之監(jiān)管缺位，使無人機使用者往往只有“不飛”和“黑飛”兩個選擇。

2017年03月14日，山東省青島市，研發(fā)人員用電磁槍實現(xiàn)對無人機的電磁壓制、捕獲、追蹤。圖/CFP

4月9日的“2017武漢國際馬拉松”開賽前，一架四旋翼無人機突然飛入起跑區(qū)上空。賽道旁的民警立即舉“槍”瞄準，連續(xù)扣動扳機后，這架無人機徐徐飛離管制區(qū)，落回地面。

這種專用“槍”被稱為“無人機反制槍”，通過一定范圍內(nèi)截斷無人機控制信號迫降無人機。當日的馬拉松中，負責安保的公安民警共迫降或驅(qū)離了3架來歷不明的無人機。

脫胎于軍事應用領(lǐng)域的無人機產(chǎn)業(yè)，在民用領(lǐng)域發(fā)展迅猛。隨著民用無人機產(chǎn)業(yè)趨于廉價、傻瓜化、玩具化，大型活動中常會出現(xiàn)未經(jīng)備案許可的無人機，一旦失控墜落，易造成人員和財產(chǎn)損失。

而中國無人機立法并未跟上市場的快速腳步，現(xiàn)有規(guī)則“非嚴即空”，加之監(jiān)管缺位，無人機使用者往往只有“不飛”和“黑飛”兩個選擇。

無人機安全事件頻發(fā)

以個人航拍為主的消費級無人機正成為熱門消費品。據(jù)艾瑞咨詢發(fā)布的《2016年中國無人機行業(yè)研究報告》，預計到2050年，中國無人機航拍市場規(guī)模約達300億元，安防市場約150億元，總規(guī)模將達750億元。

美國奧本海默金融服務公司報告顯示，美國民用無人機運營商使用的無人機產(chǎn)品中，中國企業(yè)占約90%份額。中國已成為世界主要民用無人機研發(fā)和生產(chǎn)國，目前至少有400多家單位從事無人機研發(fā)、生產(chǎn)和銷售。

無人機在中國逐漸普及的背后，卻很少有人了解無人機飛行的相關(guān)管制措施，導致“黑飛”行為頻發(fā)。

今年1月15日，一段用無人機近距離航拍飛機降落的視頻在微博上廣為傳播，微博認證為“民航自媒體”ID的“航空物語”在轉(zhuǎn)發(fā)這段視頻時稱，這種航拍行為已嚴重威脅航空安全。事后浙江省公安廳機場公安局警方對外表示，當事人袁某使用大疆無人機，在杭州蕭山區(qū)新街鎮(zhèn)距機場約8.5公里處航拍日落，拍攝到了多架途經(jīng)的民航客機。

“無人機”通常指“無人駕駛航空器”，需要駕駛員使用遙控設備操控。有六年操控無人機飛行經(jīng)驗的劉淼(化名)介紹說，自己也常“黑飛”，原因在于不知道每次執(zhí)行航拍任務應該辦理哪些手續(xù)，及向哪個部門申請。

不過即便知道，劉淼也會盡力避開，因為申請獲批的程序繁瑣，且不一定能獲得批準。

根據(jù)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》的規(guī)定，對于民用無人駕駛航空器，飛行密集區(qū)、人口稠密區(qū)、重點地區(qū)、繁忙機場周邊空域，原則上不劃設飛行空域。

“只要不是在機場等敏感地帶飛行，一般不會有人來管。”劉淼說，他事先會盡力避免明顯觸碰警戒線的飛行任務。

飛行標準邊界模糊

無人機的飛行邊界何在?

在中國現(xiàn)有法律法規(guī)及一些行業(yè)標準中，無人機的飛行標準并非沒有規(guī)定，但卻存在復雜、滯后、難以執(zhí)行等問題。

和許多資深無人機玩家一樣，劉淼也不清楚試飛無人機的合法邊界在哪里，新手更是懵懂。

按照現(xiàn)有法規(guī)，無人機的監(jiān)管方包括民航、軍方空管、公安、機場等，無人機的管理規(guī)則也散見于這些部門的法規(guī)、規(guī)章、文件中。

從功能上看，除了軍事、警務、海關(guān)緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動，都屬于通用航空。從事農(nóng)林植保、科學作業(yè)、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動，均應當適用中國民航局于2003年出臺的《通用航空飛行管制條例》。其中對經(jīng)營者的資質(zhì)，航空器的適航標準，以及申請流程等，都有嚴格而具體的規(guī)定。

然而由于該法規(guī)實施時間較早，對于近幾年才興起的無人機而言，這些標準存在高門檻、難以執(zhí)行等滯后問題。

低、慢、小的特性，加上消費級無人機多為個人使用，導致無人機更難適用為大型航空作業(yè)等商業(yè)飛行行為而制定的通用航空相關(guān)規(guī)定。不過，近幾年，民航局又陸續(xù)出臺了針對無人機的相關(guān)規(guī)范。

參考民用航空器的相關(guān)法律，無人機合法飛行一般需要具備三個條件——無人機駕駛資質(zhì)、通過申請獲得飛行空域、能夠證明無人機適航。

按民航局2013年出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，對于在視距(相對高度120米，距離500米)內(nèi)運行的空機大于7公斤的無人機，在隔離空域內(nèi)超過視距運行的無人機，以及在融合空域內(nèi)運行的不大于116公斤的無人機，需要獲得民航局指導下的中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(AOPA-China)頒發(fā)的無人機飛行執(zhí)照。對于空機重量大于116公斤的無人機和計劃在融合區(qū)域飛行的無人機，駕駛員則依據(jù)不同標準，需考取由民航局管理的私用、商用或者航線運輸駕駛員執(zhí)照等。

以常見的航拍行為為例，按照這一標準，現(xiàn)今多數(shù)無人機航拍行為都可囊括在內(nèi)。但實際上，許多航拍無人機駕駛員并無該飛行執(zhí)照。

AOPA-China是目前唯一有無人機駕駛證頒發(fā)資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。截至去年底，民用無人機駕駛員合格證總數(shù)為10255個，主要分布在各生產(chǎn)研發(fā)企業(yè)、相關(guān)應用單位以及大專院校等。持照飛行的無人機駕駛員占中國實際無人機飛行員比例非常少。

由于沒有經(jīng)營權(quán)，AOPA-China只負責考核不進行培訓?！敦斀?jīng)》記者獲悉，提供AOPA無人機駕駛資質(zhì)培訓的學校，一般收費8000元至2萬元不等，時間跨度至少半個月。

“我到現(xiàn)在都不明白我每次任務究竟應該辦理哪些手續(xù)，向哪些部門申請。”河南俯瞰天下影視傳媒有限公司總經(jīng)理李軍波說。他是河南首批取得AOPA-China無人機駕照的資深用戶。

按規(guī)定只有在以下三種情況下，無人機飛行員不需要向行業(yè)協(xié)會或航空局申請無人機駕駛資質(zhì)：在室內(nèi)運行;無人機重量在7公斤以下且在相對高度120米內(nèi)，500米半徑的范圍內(nèi)運行;在人煙稀少和空曠的非城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、繁忙道路或大型露天集會場所等區(qū)域運行。

這一規(guī)定鮮為人知，尤其對于無人機的使用者。一家衛(wèi)視真人秀節(jié)目組使用的是一款名為大疆“悟”(INSPIRE 1 Pro)系列無人機，官網(wǎng)銷售資料顯示，其重量約為3.4公斤，最快飛速為79km/h。節(jié)目組在無駕駛資質(zhì)的情況下，應用無人機航拍的場景包括市內(nèi)開闊的體育館等人口密集地區(qū)。

合法飛行的另一個條件是，需進行空域申請。依據(jù)國務院、中央軍事委員會發(fā)布的《飛行基本規(guī)則》規(guī)定，中央軍事委員會空中交通管制委員會負責全國的飛行管制。

近日，AOPA-China無人機委員會工作人員向《財經(jīng)》記者介紹，申請飛行要看具體的空域，空軍管制的區(qū)域要向空軍航管部門申請，民航局管制的區(qū)域則要向民航部門申請。

無人機的一些飛行標準邊界模糊，但聊勝于無。問題是，一些法律法規(guī)在執(zhí)法時卻因主體不明、監(jiān)管缺位等問題，放任“黑飛”。

現(xiàn)階段，根據(jù)無人機違法違規(guī)飛行的嚴重程度，通常依照《民用航空法》《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)的規(guī)定予以懲處。北京法學會航空法學研究會常務副會長張起淮介紹，現(xiàn)行追責方式寬泛，普遍存在著未就無人機作出專項規(guī)定、法律責任不明確等問題。“現(xiàn)有的原則性、指導性規(guī)定不能對無人機的適航、審批、操縱、運行等環(huán)節(jié)作出切實有效的指引。”

空域管理嚴格之因

艾瑞咨詢發(fā)布的《報告》指出，目前政府對低空空域飛行的管制較為保守，民航局相關(guān)領(lǐng)域管制條例未正式頒布，加之無人機駕駛員考試流程繁瑣、價格昂貴，“黑飛”現(xiàn)象普遍。

“要發(fā)展無人機產(chǎn)業(yè)，對其進行立法規(guī)制，空域的放開是大前提。”航空法專家、律師刁偉民表示，空域資源不利用等于浪費，而目前我國的低空空域的使用和管理正處于改革破冰期。“由于低空飛行的審批較為繁瑣，很多人怕麻煩加之存在僥幸心理。”

《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》規(guī)定，“民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域內(nèi)飛行”，飛行均需要“為其單獨劃設隔離空域，明確水平范圍、垂直范圍和使用時段?？稍诿窈绞褂每沼騼?nèi)臨時為民用無人駕駛航空器劃設隔離空域”。除此之外，所有飛行計劃都要向管制部門申報計劃，到相應的軍區(qū)空管處或民航部門報批，以獲得相應的 “隔離空域”。

在實際操作中，準備何種材料、向哪個主管部門申報，都未明晰，而且，據(jù)2月17日AOPA-China執(zhí)行秘書長柯玉寶接受中國經(jīng)濟網(wǎng)采訪時稱，目前管制部門不接受個人飛行申請。

不論是監(jiān)管主體還是無人機使用者，都往往忽視無人機飛行的審批程序。

由于沒有配套的實施辦法和明確的監(jiān)管制度，盡管民航局從2009年起就在逐步推出無人機管理辦法卻難以實施，反而造成許多無人機想要守法飛行卻無門的無奈。

中國的規(guī)定是，無人駕駛航空器飛行只能通過向有關(guān)部門申請報批來獲得專門分配給無人機運行的“隔離空域”，不能在有其他有人駕駛航空器同時運行的空域運行。在缺乏完善合理的報批制度現(xiàn)狀下，等于基本沒有給無人機分配相應的發(fā)展空間。

對比之下，通用航空和無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)達的美國、日本、英國等國家，都有標準的空域劃分制度，并且在低空空域的準入和管理上較為寬松，為無人機的準入提供了空間。

作為世界上空域管理最為嚴格的國家之一，中國空域要進行開放化改革的說法，從官方到民間一直存在，始終難見實質(zhì)性進展。

早在2010年，國務院出臺《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，定下空域改革的時間表，為發(fā)展通用航空掃清障礙。2015年，國務院總理李克強在國務院常務會議上再次提出擴大低空開放空域的議題。今年全國“兩會”期間，全國人大代表馬須倫提出盡快立法填補中國空域管理空白的議案，建議突出和完善頂層設計，為空域的主管部門及其權(quán)限、空域劃設的基本制度等進行全面立法。

中國政法大學國際法學院副教授覃華平對《財經(jīng)》記者說，既應盡快為無人機在隔離空域內(nèi)的飛行提供合理報批與準入手續(xù)，也要考慮無人機在融合空域的飛行準入許可問題，與國際接軌。

美國“寬嚴并濟”的空域管理方法值得參考。

在那里，根據(jù)高度、機場和軍事設施所在等，空間可劃分為不同的等級。對不同等級空域?qū)嵭胁煌墑e的管轄和準入許可，允許無人機在不影響正常載人航空安全和軍事安全的前提下，在空域內(nèi)飛行。而在低于700英尺或者1200英尺(約為213.36米或365.76米)的空域，無需申報飛行申請，飛行安全由飛行員自己負責，自由度較高。

亟須清晰的適航立法

中國對無人機的審查標準和程序并不清晰，主要是對無人機企業(yè)進行適航檢查，而非審定并辦理適航證。

這一產(chǎn)業(yè)正在發(fā)展初期，相關(guān)技術(shù)等都在完善和探索過程中，針對無人機企業(yè)進行技術(shù)上的適航要求，許多企業(yè)擔心會受到過多制約而影響技術(shù)發(fā)展。

覃華平說，從產(chǎn)品責任的角度出發(fā)，如果有完善的適航標準，其實對無人機產(chǎn)業(yè)來說是利好消息。例如，如果優(yōu)秀的無人機生產(chǎn)企業(yè)設計的產(chǎn)品達到了相應的適航和品控標準，仍然發(fā)生產(chǎn)品安全事故，企業(yè)應當可以減輕或者免于承擔相應的責任。

除了合理的空域準入制度和標準化的產(chǎn)業(yè)適航監(jiān)管，要根治無人機“黑飛”和亂飛嚴重的現(xiàn)象，還需要一整套法律規(guī)范體系。

“對于無人機的立法和監(jiān)管需求其實已經(jīng)到了非常迫切的地步。”刁偉民稱，目前，許多規(guī)定以規(guī)范性文件和咨詢通告形式出現(xiàn)，既缺乏約束力，也過于零散。他建議通過“事前放松管制+事后嚴厲處罰”從上至下的完整制度來監(jiān)管產(chǎn)業(yè)。

“規(guī)范無人機飛行活動應當先立法、后制裁。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)和管理文件的基礎上，就無人機進行針對性立法，將無人機真正納入法律體系，明確其民事責任、行政責任和刑事責任，填補目前無人機歸責機制和法律救濟的空白。”張起淮說。

實名制被認為是能夠有效解決消費級領(lǐng)域無人機監(jiān)管無力的方式。

2015年起，美國就開始了無人機實名登記制度，截至2016年底，已有近3萬名無人機飛行員獲得證書。中國進行無人機實名制呼聲已久，近日也有出臺跡象。中國民航局局長馮正霖3月在接受媒體采訪時曾表示，民航局會研究推行無人機實名制管理方式。

不過，要建立完善的無人機管理體系，實名登記制度應當只是起點。覃華平說，對無人機的管理在實施的過程中，可以借鑒國外的成熟經(jīng)驗。例如，英國就為無人機飛行員提供了全面而詳細的安全飛行指南，列明了諸如權(quán)利義務、具體管理部門及其聯(lián)系方式、發(fā)生安全事故之后的處理方式及止損方法等。

缺乏適當?shù)暮叫邪踩辗ń逃?，一直是消費級無人機市場普遍存在的問題。如果提前告知和教育無人機飛行員其所擁有的各項權(quán)利義務，既能減少飛行安全隱患，也能保證在無人機出現(xiàn)事故后，相關(guān)責任人可以被有效而合法進行追責。

發(fā)生在2015年，被稱為“無人機‘黑飛’入刑第一案”中，三名飛手闖入首都空中管制區(qū)進行測繪拍攝，導致多架民航飛機改變航線，空軍出動軍機對其進行迫降，因此被法院以“過失以危險方法危害公共安全罪”判刑。該案律師張起淮告訴《財經(jīng)》記者，案件發(fā)生前不久，行業(yè)主管部門剛剛制定出臨時性的管理規(guī)定和制度要求，發(fā)布相應的通知，但是這些剛剛頒布的對空域申請及證照要求等規(guī)定，他的當事人并不知情。

長期以來，無人機申請空域及申領(lǐng)證照等均處于模糊狀態(tài)，規(guī)定頒布后的宣傳普及、指導教育力度又非常薄弱，許多業(yè)內(nèi)人士對此也不甚了解。

由于沒有詳細具體的制度規(guī)定，又缺乏對權(quán)利義務的清楚劃分，該案判決受到許多刑法學專家的質(zhì)疑，認為在沒有向被告人明確規(guī)定空域申請報批等義務的前提下，不應要求其對空域申請的預見過失承擔刑事責任。

在覃華平看來，如果能夠借鑒國外有效的管理經(jīng)驗，簡化報批手續(xù)，明確告知飛行員其權(quán)利義務，對該案件中被告進行追責就不會發(fā)生爭議。

另外，需要明確“黑飛”、亂飛者需要承擔的法律后果。除了目前中國常見的由公安部門對飛手進行警告或者拘留等之外，還可以引入國外的高額罰款、列入黑名單、限期不得購買使用無人機等多樣化的懲罰方式。

雖然現(xiàn)行《治安管理處罰法》并未對無人機等航空器材作出規(guī)定，但今年1月公布的《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》則在第46條特別增加規(guī)定稱，違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處5日以上10日以下拘留;情節(jié)較重的，處10日以上15日以下拘留。

隨著未來無人機的應用愈發(fā)普及，覃華平還建議，可以加入保險制度對產(chǎn)業(yè)予以進一步的規(guī)范。國家也可以推出強制性的保險，以政策性保險的方式平衡意外事故可能導致的責任失調(diào)。